La reciente sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 24 de octubre de 2025, aporta una respuesta clara a una cuestión que llevaba años generando debate: ¿Puede exigirse simultáneamente una tasa por utilización privativa del dominio público y un canon dentro de una concesión de servicios públicos?
El Supremo reafirma doctrina, delimita correctamente ambas figuras y recuerda que la solución no es automática, sino que depende de la configuración concreta de cada concesión y, especialmente, de lo que dispongan los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP).
Prevalencia del PCAP: la clave interpretativa
El Tribunal recuerda que el primer elemento a considerar es el contenido del PCAP, dado que este documento define:
- Las condiciones de prestación del servicio,
- La estructura económica de la concesión,
- Los derechos y obligaciones del concesionario.
En el caso analizado, el PCAP establecía expresamente “un importe en concepto de derecho de uso de todas las instalaciones afectas al servicio, debiendo ser recuperado el mismo en las tarifas del servicio”.
Esto significa que el uso del dominio público ya estaba incorporado en la propia concesión, y su coste debía recuperarse a través del canon y las tarifas.
Por tanto, imponer además una tasa por utilización privativa supondría una duplicidad no permitida.
Marco normativo: qué dicen las leyes aplicables
La sentencia analiza varios preceptos esenciales para entender la relación tasa–canon:
1. Art. 133 del TRLCSP (Real Decreto Legislativo 3/2011)
El citado precepto se encuentra actualmente derogado, al haber sido sustituido el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, en virtud de su disposición derogatoria única, norma mediante la cual se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas 2014/23/UE y 2014/24/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014.
No obstante, a efectos meramente expositivos, el artículo 133 del TRLCSP establecía que los pliegos debían fijar las condiciones del servicio, las tarifas aplicables a los usuarios y el canon o participación que debía satisfacer el concesionario a la Administración, configurándose dicho canon como un elemento estructural de la concesión y, en su caso, sustitutivo de otras contraprestaciones por la ocupación del dominio público.
2. Art. 115 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL, 1955)
Dispone que “en toda concesión de servicios se fijará el canon o participación que hubiere de satisfacer el concesionario a la Corporación”.
Es decir: el canon siempre debe existir si hay concesión, y, por tanto, si el uso del dominio público es inherente al servicio, se entiende integrado en esta figura.
3. Doctrina consolidada del Tribunal Supremo
El Alto Tribunal recuerda su propia jurisprudencia, en particular la STS de 12 de julio de 2006 (rec. 16/2005), que ya señalaba que el uso del dominio público constituye “parte integrante de la concesión misma”.
¿Canon + Tasa? Solo si el contrato lo permite
La sentencia reafirma un criterio esencial:
/ La compatibilidad entre tasa y canon no se presume; depende del diseño del contrato y del PCAP.
Por tanto:
/ Si el uso del dominio público es un elemento inherente al servicio y su coste se incorpora al canon, no procede exigir una tasa adicional.
/ Si, por el contrario, el contrato distingue claramente ambos conceptos o establece un régimen económico específico para la ocupación privativa, podría ser posible la coexistencia.
La clave es evitar doble imposición dentro de la concesión.
¿Qué implica esta sentencia para administraciones y operadores?
Para las Administraciones Públicas:
- Deben revisar los PCAP y el diseño contractual para asegurar que la estructura económica esté correctamente definida.
- No pueden imponer tasas por ocupación si el canon ya integra el coste del uso del dominio público.
- Favorece la seguridad jurídica en la gestión de concesiones públicas (agua, transporte, residuos, energía, etc.).
Para concesionarios y operadores privados :
- Se refuerza su posición frente a posibles liquidaciones duplicadas.
- Es esencial revisar los pliegos antes de concurrir a licitaciones y durante la explotación del servicio.
- Permite un mayor control sobre los costes de operación y evita cargas inesperadas.
La sentencia del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 2025 aporta una doctrina clara y práctica: si el uso del dominio público es inherente a la concesión y su coste se integra vía canon, no es exigible una tasa adicional.
Una resolución que aporta coherencia, seguridad jurídica y transparencia a las concesiones de servicios públicos, y que obliga a Administraciones y operadores a analizar con detalle la configuración económica de cada contrato.
